誰對行政許可審查的真實性負責

在天津港爆炸事故處理中，檢察機關認為，天津市交通運輸委員會作為天津港危險化學品經(jīng)營管理行業(yè)主管部門，對危險化學品經(jīng)營業(yè)務負有審批、監(jiān)管等職責，有關責任人員未認真履行職責，違規(guī)發(fā)放經(jīng)營許可證，對瑞海公司違法違規(guī)經(jīng)營活動監(jiān)管不力。

在行政許可的審批過程中，行政機關工作人員要依法對申請人所提交的材料進行審查。過去，一些工作人員對其中的審查及其后果等并不十分重視。因為，即便把關不嚴，申請人獲得了不該獲得的行政許可，很多情況下也無須承擔嚴重后果與責任。但隨著責任追究制度的進一步推進和落實，越來越多的工作人員開始關注審查不嚴的責任追究問題，甚至包括刑事責任追究問題。這是個好現(xiàn)象。說明法律規(guī)定在“硬化”，責任意識在增強。行政許可審查中哪個機關應該負責審查，究竟審查什么，承擔什么責任，都是嚴肅的法律問題。

第一，誰許可誰負責審查。行政許可法規(guī)定:“本法所稱行政許可，是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為”“行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機關在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。”由此可見，負責審查的機關，就是具有行政許可權(quán)的機關。這是法律的明確規(guī)定。這個規(guī)定是合情合理，符合實際的。責任對應的正是權(quán)力，權(quán)力對應的也正是責任。如果上級行政機關把行政許可決定權(quán)保留給自己，卻把審查把關的責任分發(fā)給了下級。這種權(quán)責不對稱、不一致的做法，不僅不合理，也不符合行政許可法明確規(guī)定。

行政許可法規(guī)定，依法應當先經(jīng)下級行政機關審查后報上級行政機關決定的行政許可，下級行政機關應當在法定期限內(nèi)將初步審查意見和全部申請材料直接報送上級行政機關。但有兩點值得注意，一是應當先由下級機關審查的，也必須是“依法”之規(guī)定，而不是無法之規(guī)定。二是下級機關的審查是“初步審查意見”，而不是最終審查結(jié)論。所以，擔責任的應該是最終審查而不是初步審查意見。

第二，審查的內(nèi)容。行政機關在許可審查中究竟審查什么內(nèi)容?審查機關經(jīng)常認為自己只是形式審查。其實，審查的內(nèi)容只有依法而定，才符合法治原則。按行政許可法規(guī)定，審查的內(nèi)容有:

其一，材料的形式審查。“行政機關應當對申請人提交的申請材料進行審查。申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面的行政許可決定。”該規(guī)定非常明確指出，審查內(nèi)容之一，就是材料審查，審查申請人提交的材料是否齊全，是否符合法定形式。如果不齊全，不符合法定形式要求，就要求申請人補正補齊或修改等;如果完全符合要求，且可以當場作出決定的，就當場作出許可決定。

其二，審查申請人是否符合法定條件。即按照申請材料反映的事實與條件，看申請人是否符合法定條件。其三，審查申請人所提交材料的真實性。這個問題往往是審查的難點和爭議重點。行政許可法規(guī)定，行政機關是“根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。”也就是說，不是所有的行政許可審查都需要進行真實性審查，而是一看“法定條件”，二看“法定程序”，是否需要對真實性進行核查。所謂看“法定條件”，是指法定的申請人資格條件是否只有通過核查才能確認。如果無須核查就能夠確認，就無須真實性核查;反之，則需要進行真實性核查。所謂看“法定程序”，是指在法定的審查程序規(guī)定中有無真實性核查要求。如果有要求，就應當核查，反之，則無須進行核查。只要具備上述其中之一，行政許可機關就應當進行真實性核查，否則，就是前述案例所說的，沒有認真履行(審查)職責，違規(guī)發(fā)放許可。(作者系國家行政學院教授)